[편집장 Focus] 2024 노후 계획도시 세미나

자족도시와 주거권 확보를 위한 노후 계획도시 정비 방안

 

 
한국주거학회에서는 지난 2월 5일, SETEC 세미나실 2에서 ‘자족도시와 주거권 확보를 위한 노후 계획도시 정비 방안’ 대한 세미나를 개최했다. 이번 행사는 한국주거학회와 경기주택도시공사가 공동으로 주최했으며, 학회/GH 관계자, 전문가, 주민, 공무원 등이 참석한 가운데, 노후 계획도시에 관련된 심도 있는 이야기를 나누었다. 특히 발제자로 나선 이태희 박사(건설산업연구원 부연구위원)는 ‘노후 계획도시 재정비사업 : 기대, 우려, 제언’이라는 주제로 발표했으며, 박종현 박사(노무라종합연구소 이사)는 ‘저성장시대, 지속가능도시 실현을 위한 노후 계획도시 전략 방향’에 대해 발표했다. 김세용 사장(경기주택도시공사)은 축사를 통해 “이번 세미나를 통해 노후 도시에 대한 다각적인 지역 현안 해법과 정비 방안을 모색하고 참석하신 분들의 의견 수렴을 통해 합리적인 대안을 찾아보고자 한다”라며, “우리 GH공사는 경기도형 노후 계획도시 정비 방안 마련을 위해 경기도와 지속적으로 협력하고 있고, 앞으로 총괄 사업 관리자와 공공 재건축 사업 등을 통해 보다 적극적인 역할을 하고자 한다. 아울러 정비만 하고 끝나는 것이 아니라 사업이 끝난 후에도 지속 가능한 도시로 관리되도록 타운 매니지먼트 방안 또한 마련할 계획”이라고 전했다.
 

취재. 박하나

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<‘노후 계획도시 재정비사업 : 기대, 우려, 제언’>
_ 이태희 박사 (건설산업연구원 부연구위원)
 
1. 노후 계획도시 재정비사업 개요
 
사실 ‘노후 계획도시 재정비사업’이 하나의 어떤 특정한 사업 수단을 정의하고 있는 것은 아니다. 그 안에서 여러 가지 사업 수단을 포괄해서 도시 재생 법이나 아니면 재정 촉진 사업처럼 여러 사업을 ‘노후 계획도시 재정비사업’이라고 보고 사업을 추진하고 있다. 노후 계획도시 사업법에서는 큰 절차, 추진, 계획, 체계 등을 정의하고 있다고 볼 수 있다. 여기에서 계획, 체계의 특성을 살펴보면, 그 목적이 비슷한 또 다른 법이 있다. 바로 뉴타운 사업이라고 할 수 있는 촉진 사업이다.

먼저 노후 계획도시 정비사업과 재정 촉진 사업을 비교해 살펴보고자 한다.
노후 계획도시 정비사업의 경우, 기본 계획, 즉 도시 전반적으로 정비 사업 추진을 어떻게 할 것인가에 대해서 출발한 기본 계획이 있다. 또 그 안에 정비 개별 사업이 진행된다. 노후 계획도시 정비사업은 사실 특정 구역에 대한 마스터플랜 성격이 있는 것이다. 이는 재정 촉진 계획에 따라서 뉴타운 사업과 비슷하다고 볼 수 있다. 그래서 사업 구역 안에서 특별 정비 계획과 특별 정비 계획이 아닌 일반적인 정비 계획, 혹은 타 도시화 사업이나 공동주택 사업 등의 개별 사업이 각각의 개별 사업법에 따라서 진행되는 방식이다. 목적은 노후 계획도시를 광역적, 체계적으로 정비하여 도시 기능의 향상, 정주 여건 등을 개선하여 미래도시로의 전환을 도모한다고 볼 수 있다.

반면, 재정비 촉진 사업은 이 자체가 정말 마스터플랜이자 도시 관리 계획이라고 말할 수 있다. 목적은 낙후된 지역에 대한 주거환경 개선, 기반시설 확충, 도시 기능 회복을 위한 사업을 광역적으로 계획하고 체계적, 효율적으로 추진하여 도시 균형발전을 도모한다고 볼 수 있다. 여기서 큰 틀의 어떤 방향을 제시한다고 하면, 구속력 있는 마스터플랜이자 도시관리계획까지를 한꺼번에 설정한다고 볼 수 있다. 이는 주로 재건축 사업이 주가 될 것으로 예상된다.
 
특별 정비 구역에 대해서는, 먼저 선도 지역을 선정하게 되는데, 얼마 전 이 부분을 총괄하고 있는 국토연구원 박사가 “선도 지구=통합 정비를 적용하는 특별 정비 구역”이라고 지정했다.
 
(*특별 정비 구역이란, 일정 폭원 이상의 도로 등으로 구획된 일단(一團)의 토지 내의 단독·공동주택단지 등을 통합적으로 정비할 필요가 이는 구역, 도시 기능 향상을 위해 주요 역세권 및 상업·업무지구의 복합·고밀개발이 필요한 구역, 광역교통시설 및 기반시설을 확충 또는 개선하거나 도시의 자족 기능 향상을 위하여 개발 및 정비가 필요한 구역, 제31조에 따른 이주 단지 조성이나 순환용 주택 공급 등 이주대책 추진에 필요한 구역, 그밖에 노후 계획도시 정비가 필요한 구역으로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 구역으로 지정.)

(*공공 기여의 경우, 공공주택의 공급, 기반시설의 설치, 도시기능향상을 위해 필요한 부지확보 또는 시설의 설치·제공, 제1호에 따른 공공주택의 공급 비용에 해당하는 금액 납부, 제2호 및 제3호에 필요한 비용 부담을 적용한다. 등)

여기에서 중요한 것은, 서울시의 시장 지침에 따르면, 별도의 어떤 기반시설 등을 받을 필요가 없는 경우에 한해서만 현금 기부채납을 받도록 하고 있는데, 주로 대물로 많이 받고 있다. 특히 서울 같은 경우에는 공공주택으로 많이 받고 있는 반면, 특별 정비 구역에서는 금액으로 납부할 수 있게 하고 있다. 현재 국토부 및 국토연구원에서는 ‘기반시설 용량에 기반한 개발이익 환수’ 방식을 검토 중이다. 특히 현행 지구단위계획상 기준 용적률을 넘어서는 용적률에 대해서 공공기여를 부과하도록 했다. 또한 노후 계획도시 재정비 기본 계획에서 적정 개발밀도를 초과하는 용적률은 공공기여 부과 시 가중치를 부여하겠다는 방침을 내세웠다.
 
 
2. 기대
 
먼저 광역적으로 접근하는 것은, 도시계획 측면에서 사실 바람직하다고 생각한다. 재정비 촉진 사업 사례의 시행 목적을 살펴보면, ‘광역 단위 계획에 기반한 통합적 정비사업 추진을 통해 사업의 체계성, 효율성, 효과성을 제고한다’고 되어 있다. 그만큼 학교나 공원, 도로 등 대규모 기반시설이 체계적이고 효율적으로 확충 가능하다는 것이다. 예를 들어, 뉴타운 사업(가재울 뉴타운)의 경우는 통으로 묶어서 비용을 분담할 수 있기 때문에 신설 학교를 4개 정도 만들 수 있고, 대규모 중앙공원 조성, 지구 내 도로 확충, 공공청사, 도서관, 사회복지 시설 등 기반시설을 대폭 확충할 수 있어 상당한 메리트를 갖고 있다고 볼 수 있다.

여기서 생각해 봐야 할 것은, ‘정책은 선택’이라는 점이다. 사실 주체들 간에 바람직한 길이 무엇인가에 대해서 사람들의 생각이 다르기 때문에 좋은 아이디어를 단번에 찾기란 불가능하다. 그런데 정책을 선택이라고 봤을 때, 만약에 아무것도 하지 않는다면 그냥 리모델링 사업으로 갈 수밖에 없다. 그게 쉬운 길이기 때문이다. 분당 신도시가 그나마 사업성이 가장 좋은데, 가만히 내버려 둔다면 현재 지구 단위 계획이 꽤 높은데도 불구하고 리모델링 사업으로 가야 될 수밖에 없다.

리모델링으로 과연 누가 행복할 수 있을 것인가, 솔직히 말하면 행복한 사람은 아무도 없을 것이다. 여기서 리모델링 사업은 ‘재건축형 리모델링’을 말한다. 재건축이 아닌, 건물의 뼈대만 남긴 다음에 진행하는 방식이 과연 누구에게 행복을 줄 수 있을 것인지에 대한 고민이 필요하다고 생각한다. 특히나 ‘재건축형 리모델링’도 힘든 곳은 그대로 노후화될 가능성도 크다.
 
그래서 기존의 주차장 등 부대 시설 및 주거환경은 최근 신축 아파트 단지와 격차도 커 정부 재정이 아닌 민간 자본으로 사업할 수 있을 때, 정비하는 것이 사회적으로 바람직하다고 볼 수 있다. 현재 재건축 사업은 공적 통제를 받고 있지만, 민간사업으로 분류는 되고 있다. 그리고 도시 계획적인 관리도 받고 있다. 사실 이러한 고, 스톱을 정부가 판단하는 것이 과연 바람직한 가도 생각해 봐야 한다. 예를 들어, 개인이 3종 일반 주거지에 100평의 땅을 가지고 있는데, 1층 노후주택을 부수고, 3층으로 지어서 파는 등의 개인이 사업하는 것과 한꺼번에 조합을 만들어서 조합이 사업 시행자가 되어서 부수고 다시 짓는 사업도 있다. 이에 대해 정부가 고, 스톱을 판단하는 것 자체가 과연 정당한가를 생각해 봐야 한다.
 
물론 정당할 수도 있다. 왜냐하면 주택시장 규모가 크다 보니까 파급 효과도 있을 것이다. 그래서 사실 이 부분은 논란이 있을 수 있다. 만약 정당하다고 봤을 때, 과연 현재 유지되고 있는 안전진단 제도 역시 바람직한가도 살펴봐야 한다. 안전진단 제도는 2002년도에 만들어졌다. 그래서 기존의 안전진단 제도가 과연 공정하고 투명하며 예측할 수 있게 운영되는가? 혹은 사실 부동산 시장 통제 수단으로 쓰고 있지 않나? 도 판단해 봐야 할 문제다.
 
그만큼 사실 이 부분에서 형평성 논란이 있는데, 대부분 안전진단을 통과하고 있다. 그래서 어차피 다 통과 될 텐데, 왜 굳이 시간과 돈을 들여서 해야 하는지 궁금하다. 만약 어쩔 수 없다고 한다면, 절차를 최대한 간소화해서 비용을 훨씬 더 줄일 수 있도록 하는 방법에 대해서도 고민이 필요하다.

금전적 지원의 경우, 펀드를 만들어서 하는 게 바람직하다고 생각한다. 지금의 정비 사업 같은 경우에는 토지주들이 땅만 가지고 시행하는 사업이다. 건설사가 시공 도급 계약을 맺고 있지만, 그러니까 즉 공사에 대한 계약을 맺고 있고, 그 공사 이상의 훨씬 더 많은 역할을 하고 있다. 특히 그중에서 프리콘(pre-con) 같은 경우 엔지니어링 서비스인데, 시공 공사 전에 설계에서도 많은 관여를 하고 있다고 볼 수 있다.

설계사가 분명히 있지만, 건설사는 이제 플러스 CI로서, 즉 건설 투자자로서 자금 공급원 역할을 하고 있는 것이다. 쉽게 말해서 ‘per-con + 시공 + CI로서 자금 공급원’의 역할까지 담당하고 있는 경우가 많다. 그만큼 건설사가 없으면 사업이 운영되지 않는다. 모든 정비 사업의 책임은 ‘건설사가 돈을 댄다’는 가정하에 설계되어 있다. 이렇게 하다 보면, 시공사와 갈등할 때 시공사에 끌려다닐 수도 있고 여러 부작용이 발생한다. 이에 펀드를 만드는 것이 바람직하다고 본다.
 

이번 세미나에서 가장 말하고 싶은 핵심 분야는 ‘통합 재건축’이다. ‘통합 재건축’에 대해서 굉장한 우려를 갖고 있다. 솔직히 말하자면, 전혀 이해가 되지 않는다.
 
예를 들면, 단지 내에서도 몇몇 동은 ‘한강 변 뷰가 아니면 재건축을 하지 않겠다’면서, 아예 ‘토지를 분할하고 사업을 시행하겠다’ 는 곳이 많다. 토지 분할이 가능하기 때문이다. 그만큼 단지끼리 묶을 경우, 서로가 뜻이 맞다면 좋지만, 맞지 않으면 의미가 없다. 득 보다 실이 많다고 본다. 득은, 공공의 경우 기반시설 확보, 공간 재구조화에 유리하다. 또 시행자의 경우 규모의 경제 확보로 공사비 절감 및 주택 배치에 유리하여 사업성 개선 가능, 완공 후 ‘대단지 프리미엄’을 누릴 수 있는 게 장점이다. 실은, 공공의 경우 사업 지연으로 인한 사회적 비용증가, 기반시설 공급 지연 등이 발생할 수 있다. 시행자의 경우도 각종 갈등으로 인한 사업 지연이나 오히려 사업비 증가의 가능성이 높다는 것이다.
 
현재 ‘통합 재건축’이 사실상 불가피한 곳은 여러 단지의 필지가 공유되고 처음부터 묶여있는 곳이다. 또한 ‘통합 재건축’이 바람직하나 매우 험난한 곳은 대형-소형 평형 단지가 섞여 있는 경우라 할 수 있다. 여기에 있어서는 지도부 구성 헤게모니 분쟁이 일어날 염려가 있고, 분양설계 관련 갈등(조망권 등)이나 토지지분 차이가 클 경우, 사업비 분담 및 개발이익에서 분배 갈등이 클 것이며, 상가 등 부대시설에서도 관련 갈등이 생겨날 염려가 있다. 그나마 사업성이 괜찮은 곳은 1기 신도시 중에서도 분당 정도가 될 것이다. 하지만 평촌처럼 작은 아파트가 많거나, 산본처럼 임대주택이 많고, 중동처럼 기존 용적률이 굉장히 높은 곳 같은 경우는 사실 쉽지 않다.

여기에 더해, 일반 분양을 통한 사업비 조달 가능 규모 및 조합원들의 추가 분담금 납부 여력 + 3기 신도시 및 서울시 정비사업 준공 물량 + 인구 및 가구 감소 상황 등을 종합적으로 고려할 때, 현재 발표된 특례를 적용하더라도 상당수 구역에서 사업 추진이 어려울 가능성이 크다.
 
형평성 논란도 있다. 여러 특례를 제공한다고 하지만, 특혜 시비가 분명히 발생할 수밖에 없다. 1기 신도시 같은 경우에 안양, 부천, 분당은 가장 부유한 지역으로 뽑힌다. 해운대 신도시도 마찬가지로 부산시에서 제일 부유한 곳이다. 그러면 왜 하필 도시에서 제일 부유한 지역만 특혜를 적용하느냐에 대한 논의도 필요하다는 분석이다.
 
 
3. 정책제언
 
개인적으로, 최대 사업을 넓게 대신 좀 단순화시킬 필요가 있다고 본다. 그래서 통합 정비 같은 경우도 굳이 할 필요가 없다는 것이다. 서울 목동처럼 지구단위 계획을 변경하고 특별계획구역을 지정해 구역별로 정비 계획을 수립하여 사업을 추진해도 정책적인 효과 달성에 무리가 없을 뿐 아니라 신속한 사업추진에 도움이 될 것이다. 또한 구역별로 필요한 경우 혹은 원하는 경우에만 통합 재건축을 유도해도 될 것이라고 본다. 그만큼 1기 신도시 등 택지개발지구에는 적용되지 않지만, 지구단위계획 수립 없이 구역별 연결을 고려하여 정비계획 수립만 잘해도 체계적, 효율적 정비가 가능할 것으로 본다.
 
공공기여의 경우, 단순히 % 가 중요한 것이 아니라 같은 ‘양’의 공공기여라도, 그 안에서의 방식별 호불호 차이가 굉장히 크다. 예를 들면 공원이나 도로, 도서관, 어린이집 등을 만든다고 했을 때 반대하는 주민은 거의 없을 것이다. 반면에 임대주택이나 최근에 여의도에서 문제 되고 있는 노인 요양시설이 들어온다고 하면 싫어하는 경우가 많다. 그래서 이게 단순히 퍼센트로 따질 게 아니라, 차라리 개인적으로 현금 기부채납을 유도하자는 것이다. 어차피 많은 돈이 필요하고 사업을 활성화시키기 위해서 만든 것이기 때문이다.
 
그리고 재건축 리모델링 같은 경우 역시 바람직하지 않다고 생각한다. 차라리 가능한 인센티브를 줘서 리모델링보다는 재건축을 유도할 필요가 있다. 아울러 금융 구조에 대해서 고민할 필요가 있다. 나이가 들어서 은퇴할 수밖에 없는 은퇴자나 고령자의 경우 현금이 별로 없을 것이다. 그런 사람들에게 추가 분담금을 조달할 것인가에 대한 금융 구조 설계 고민이 필요하다. 그래서 주택연금형 정비 사업이나 지분매각 방식 및 우선매수청구권을 부여하거나 돈이 생길 때 다시 지분을 사 올 수 있도록 하는 리츠 방식을 생각해 볼 수 있다.
 
정비 사업 구조 개선에 대해서도 중장기적으로 생각할 필요가 있다. 사실 보통 토지소유주들만 출자자 자격이 부여되는 폐쇄형 구조인데, 이제는 오픈할 필요가 있다고 본다. 예를 들면 일본의 참가조합원 제도처럼, 외부 현금 출자자들도 참여가 가능하도록 하는 것이다. 물론 부작용이 있을 수 있기 때문에 여기에 대해서도 세밀한 제도 개선이 필요하다.
 
어찌 됐든, 지금 방식으로는 사업이 돌아갈 수 없으니, 현금 투자자를 모집해서 그 토지를 미리 선매입 하는 등의 고민이 필요하다는 분석이다. 다만, 이를 위해서는 현행 정비사업의 의사결정 구조, 종전자산 가치평가 방식, 관리 처분 방식 등 전반적인 변화가 필요하며 중장기 가제로 추진해야 한다고 생각한다. 특히 현행 ‘1인 1표’ 구조의 관리 처분 방식으로는 외부 출자자 모집이 힘들 수 있다.
 
이제는 사업성이 부족한 구역을 위한 재건축형 리모델링만 할 것이 아니라, 맞춤형 리모델링으로 활성화시킬 필요가 있다고 본다. 앞으로는 지금 방식의 재건축 사업이 돌아갈 날이 그리 많지 않다. 전체적으로 봤을 때 지하 주차장이 바로 연결되고, 건축물 상태도 괜찮다고 하면, 이 안에서 맞춤형 리모델링을 좀 활성화할 수 있는 방식도 고려해 봐야 한다. 지금 증축형 리모델링을 하게 되면 여러 가지 제약이 많다. 그런 점에서 부분적으로 사업을 활성화할 수 있도록 규제 개선이 필요하다.
 
마지막으로 업무 상업시설 재정비를 위해서 사업 수단 추가 제도 개선도 필요하다. 지금은 주택 중심으로 되어 있지만, 과천처럼 사업성 좋은 원도심 집합 상가건물은 그대로 남아 있다. 이 집합 상가의 경우 정비가 정말 어렵다. 노후 집합건물 정비는 상업시설 특성과 복잡한 이해관계로 사업 추진이 어렵다. 그래서 오피스텔이나 구분소유 상가 빌딩 등 집합건축물 법에 근거한 재건축사업에 제도개선 및 활성화 노력이 필요하다. 또한 현행 도정법에 따른 정비사업 노후 계획도시 특별법은 ‘주거지 정비’에 초점이 맞춰져 있기 때문에 제도적 보완이 시급하다.

이에 광역적 접근과 ‘특별’한 혜택을, 정비가 필요한 더 높은 저층 주거지로 확산할 필요가 있다. 그만큼 우리가 정말 ‘주거 환경 개선이 더 필요한 곳은 어디인가?’에 대한 고민을 하면서 그에 따른 재정비 사업을 진행해야 할 것이다. 아울러 과거 뉴타운 사업도 재평가가 필요하다. 이 역시 현재에 맞게 다시 재평가하고 제도를 개선해서 필요성이 높은 주거 지역에 적극적으로 적용할 필요가 있다.
 

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<‘저성장시대, 지속가능도시 실현을 위한 노후 계획도시 전략 방향’>
_박종현 박사 (노무라종합연구소 이사)

한국 전반에 대한 여러 이야기를 쭉 종합해 봤을 때 중요한 키워드 하나는 ‘저성장’이었다. 요즘 대기업 중심으로 ‘ESG 경영’에 대한 이야기를 많이 하고 있다. 특히 미국이나 일본의 선진 경영을 표본화하고 있는 기업들이 계속 서스테이너빌리티(Sustainability) 경영에 대한 이야기들을 많이 하고 있다.

그래서 이런 이슈들을 바라볼 때, ‘어떻게 이것들을 좀 정리해 나갈 수 있을까’를 고민하다가 한국과 더불어 일본의 사례들을 분석해 보았다. 일본은 90년대 버블 경제 붕괴 이후, ‘저성장’ 시대에 본격적으로 ‘도시재생’ 정책사업을 추진했다. 일본의 ‘도시재생’은 2002년 '도시재생 특별조치법'을 시행하면서 본격적인 시작을 알렸다고 볼 수 있다. 실제로 2007년에 미드타운(일본 도쿄 롯폰기에 있는 초대형, 호화 주상 복합공간. 일본 방위청이 있던 곳을 재개발한 것으로 ‘도시의 고급스러운 일상’을 슬로건으로 내세우며 2007년 3월 30일 개장)이 완성되었다. 특히 15년 내지, 20년 동안 내부 갈등들이 있는 상황에서 바닥을 치고 난 후, ‘지금의 이해관계보다는 함께 협력해서 미래를 도모하지 않으면 안 되겠다’는 출발점이 좀 같았기 때문에 ‘도시재생’에 대한 논의가 좀 쉬웠다고 본다.
 
그러나 우리나라는 지금, 아직 다가오지 않는 ‘저성장’에 대한 감도가 다르다고 볼 수 있다. 그래서 일본과 동일한 절차 내지는 어떤 시행착오를 겪지 않기 위해서 무엇이 필요할까를 생각해 보다가, ‘미래를 조금 더 멀리 보면 되겠구나’로 판단되었다. 그러니까 넥스트 제너레이션이 아니라 넥스트, 넥스트에 대한 어떤 도시나 우리 사회에 대한 고민을 조금 멀리 설정한다면, 어떤 이해타산이나 관계에서의 갈등들이 또 다른 논의의 새로운 장이 될 수 있지 않을까 생각한다.
 
 
1. 저상장 시대와 지속가능성
 
본격적인 저성장시대, 도시개발 및 재생에 있어 중요한 관점을 세 가지로 분석해 보았다.
먼저는 ‘시대’라 할 수 있다. 앞으로 ‘저성장 시대’는 우리 경제의 침체라고 하는 큰 거시 경제가 우리에게 미칠 영향이 현재 논의의 상단에 있어 굉장히 중요하다고 볼 수 있다. 여러 가지 경제 전망들이 있겠지만, 어찌 됐든 향후에는 성장률이 1% 미만, 그리고 어떤 경제 전문가들은 고령화가 10% 진전이 되면, 경쟁성장률이 -3%로 떨어질 것으로 예상했다. 하지만 거꾸로 ‘저성장이 아니라 역성장이 될 수 있다’라는 부분이다. 그런 점에서 산업구조의 개편 내지는 현재 부동산의 미래들을 좀 살펴봐야 할 것이다.
 
또 하나는 ‘경영’적 측면이다. 아마 GH 공사를 포함해서 여러 공사, 공단 쪽에서 진행하고자 하는 경영에 대한 이슈들도 어떻게 보면, 사업가는 별도로 조금 더 개발 주체로서의 매니징에 대한 관리 주체로서의 변신이 경영적인 시각에 있다고 볼 수 있다. 그래서 지속적인 경영에 대한 이야기들은 사업 포트폴리오 고도화로 대응하고 있다.
 
그리고 나머지 하나는 ‘지역이다’. 이제는 향후 부동산이라고 하는 부분이, 계속 개발 사업 및 단일 사업에 굉장히 초점이 맞춰져 있고, 우리나라도 유튜브 포함해서 이슈가 거의 주택에 매몰되어 있다. 이제는 완전히 자족도시라든가 콤팩트 시티(도시를 고밀도로 개발하는 것)라고 하는 ‘지역’의 특성을 기반으로 한 개발이 전개되지 않으면, 향후에 그런 경쟁력을 갖기가 굉장히 힘들다는 것이다.
 
그런 측면에서 이제는 서스테이너빌리티(Sustainability)라고 하는 지속 가능성에 대한 부분을 검토해야 된다. 경영 측면에서 계속 우리가 얘기하는 단기적인 시각의 논의가 아니라, 장기적이고 사업성에 대한 논의들로 변화를 주어야 할 것이다. 결국 사회 가치라고 하는 것은, 지역사회의 과제 등을 미래지향적인 관점 안에서 어떻게 접근하느냐가 굉장히 중요하다고 볼 수 있다. 그만큼 ‘장기 지향’하에서 ‘경제 가치와 사회 가치의 양립’을 목표로 하는 경영 방식을 택해야만, 기업과 사회의 지속 성장을 실현할 수 있다.

일본의 몇몇 부동산 회사들이 있지만, 대체적으로 사업하는 사람들은 고객도 중요하지만, 투자자를 굉장히 중요하게 생각한다. 특히 자본시장뿐만 아니라 생산인구가 줄어드는 상황에서 우수한 인재들 즉 직원들에 대한 공감대를 얻는 게 굉장히 중요하다고 볼 수 있다. 그렇게 변화하는 사회 현상 안에서 비즈니스 모델을 잡을 때, 미드타운 조성이나 자족도시뿐만 아니라 지구환경 시스템, 안전 안심 등 예전에는 전혀 키워드가 아니었던 기본에 충실하면서도 미래를 지향하는 키워드들이 사업에 있어 아웃컴이라고 하는 지향점에서 굉장히 중요하다고 볼 수 있다.
 
그만큼 일본의 부동산 회사들도 기업 가치의 사업성뿐만 아니라 지역 가치에 대한 부분들을 지속 가능성 안에서 선전하면서, 투자자나 직원뿐 아니라 미래로 가는 지향점들을 계속 공유하고 발산하는 시간을 갖고 있다.
 
 
2. 일본 뉴타운 현황 및 재생 방침
 
사실 일본 올드뉴타운(Old New Town)의 경우, 우리나라가 일본 신도시만큼 고령화도 되지 않았고 어떤 노후도라든가 이런 부분들에 있어 분명히 차이가 있지만, 먼 미래를 생각했을 때 고민해 봐야 할 포인트가 있다. 일단 유사한 점으로는, 일본의 올드뉴타운도 대도시의 인구 집중으로 인한 주거 문제 해결을 위해서, 일시적으로 베드타운(대도시 주변에 있는 주택 지구)의 형태로 수도권의 한 시간 거리 내에 대단지를 만들었다. 초기 개발 이후 입주가 60년대부터 시작해서 30년, 50년이 흐르다 보니, 최근에 어떤 시설의 노후화된 부분들이 굉장히 많이 진전됐다. 특히 최근 20년 동안의 노후 인구에 대한 변화를 보더라도 고령화가 급속하게 진전됐다고 볼 수 있다.

그래서 우리가 지금 놓치고 있는 부분은 ‘속도’에 대한 것이라 할 수 있다. 인구가 전례 없는 속도로 급감소하기 때문에 우리의 미래라고 하는 준비가 그렇게 여유 있지 않다는 것이다. 지금도 사실 굉장한 문제인데, 30년 이후에 초기 모델 지구 같은 경우는 인구 감소뿐만 아니라 75세 이상의 고령자가 더욱 늘어날 것으로 보인다. KB경영연구소에서 2019년도에 발표한 자료를 보면, 지금 1기 신도시라든가 노후 계획 정비 도시로 들어와 있는 초기 입주 시기 때는, 자식이 2명 있는 40대, 즉 4인 가족 중심으로 되어 있었다. 그런데 아직까지 여유가 있더라도 60대 고령화가 많은 상황에서, 현재 방추형의 모습을 띠고 있다. 이를 20년 후 시뮬레이션으로 봤을 때, 고령자 수뿐만 아니라 인구 감소가 급속히 진행되고 있음을 알 수 있다. 결국, KB 경영연구소에서 말하고자 하는 핵심은, 고령화와 공동화를 선제적으로 대응하기 위해서라도 지금부터 청장년층을 꾸준하게 유입해야 된다는 것이다.

일본의 올드뉴타운 같은 경우, 초기에 만들어졌던 근린생활시설, 소매 시설, 병원들이 거의 없다 보니, 뉴 패밀리라고 하는 젊은 세대들이 절대 들어갈 수 없는 인프라라는 것이다. 우리나라는 지금 계속 용적률, 정량적인 숫자에 관해서 이야기하지만, 일본이나 우리가 향후에 논의해야 할 것은, 어느 일부 지역에 대해서 ‘다운사이징에 대한 논의를 어떻게 할 건지’에 대한 선 대응이 필요하다는 분석이다.
 
일본은 타마뉴타운 때 표준화된 동일한 평면에 대량 주택이 공급됐다. 그 당시에는 사실, 입주민들이 거기에 계속 살 거로 생각하지 않았다. 그들은 자가의 단독주택으로 이주하기를 꿈꿨었는데, 생각지도 못하게 버블 붕괴로 이주에 대한 계획이 정체된 것이다. 이후 그대로 고령화와 노후화를 맞이하게 됐다.
 
우리나라도 지금 논의되고 있는 이 시점에서, 어떻게 보면 버블이 아직 가시화되지 않았음에도 현재 분분하고 있다는 것이다. 이런 부분들이 금 미래에 만약 뻥 터진다고 했을 때, 지금 신도시의 논의들이 일본과 다르지 않을 수 있겠다는 생각을 감히 해본다. 사실 전문가들도 단언할 수 없는 부분이긴 하지만, 어찌 됐든 지금의 시기를 넘어버리면, 급랭할 것은 자명한 사실이기에 이런 부분들도 철저히 준비해야 될 것으로 판단된다. 결국, ‘노후 계획도시도 지속 가능한 지역 메커니즘을 어떻게 발동시킬 것이냐?’가 굉장히 중요한 쟁점이 될 것이다.

현재 노후 계획 정비 도시 구역에 한해서 이야기하지만, 지자체의 어떤 도시 구조 재편과 더불어서 수도권이라고 하는 큰 브랜드 디자인 측면에서 같이 논의가 되어져야 한다. 특히 2015년에 일본 타마에서, 그리고 2023년도에 동경도에서도 가이드라인을 만들면서 재생 방침으로 내세운 두 가지를 보면, 결국 지속 가능성이 가능하기 위해서는 새로운 젊은 층 그리고 육아 세대가 그 지역에 계속 순환할 수 있는 시스템을 만들어야 한다는 것이다. 우리가 계속 노후 계획도시 정비를 말할 때, TOD에 대한 이야기를 많이 한다. 반대로 일에 대한 어떤 부분을 전략적으로 가져간다고 했을 때, 거점은 다 거점의 연계형으로 가는 게 맞다고 본다. 이를 자세히 살펴보면, 젊은 세대가 들어올 수 있는 뉴패밀리의 새로운 주거 유형이나 육아에 대한 거점, 또 하나는 교통 거점에서 TOD를 중심으로 한 모빌리티에서의 역세권, 나머지 하나는 고령화에 대한 새로운 거점 기능들이 지역 안에서 필요하게 된다. 그만큼 최소한 이런 세 개의 거점을 그 지역 아니면 도시 내에서 인식시키는 게 필요하다. 또한 이런 것들을 네트워킹 내지는 자연이나 모빌리티의 개념으로 유연하게 연결하는 부분이 포인트가 되지 않을까 한다.
 
 
3. 일본 지속가능도시 선진 사례
 
인구 감소라든가 저성장 시대를 돌파할 수 있는 것은, 개인적으로 기술의 발전이라고 생각한다. 특히 우리가 예상하지 못하는 기술의 발전, 요즘에 얘기하는 AI라고 하는 부분들을 어떻게 도시와 접목시켜서 정량적인 가치 아니면 우리가 얘기하는 부동산의 가치를 효용과 이용의 가치로 치환시킬 수 있을 것이냐 이런 관점에서 두 가지 사례를 좀 가져왔다.
 
먼저 유카리가오카를 들 수 있다. 유카리가오카는 위치적으로도 도심에서 38km, 47분 정도의 거리에 있으며, 나리타 공항과 도쿄를 연결하는 중간 지점이 있다. 개발 규모는 245헥타르 정도다. 이곳은 민간 부동산 회사인 야마만이 만들었다. 야마만은 유카리가오카의 사업 주체로서 매출 규모의 한 70~80%를 이 유카리가오카에서 내고 있다. 2018년 후반 당시에 1만 8천 명이 거주 중이었으며, 최종적으로 인구 계획은 3만 명, 주택은 8,400호를 계획했다. 여기에서 지속 가능성이 담보될 수 있었던 이유는, 버블 경제기 때에도 분양 세대를 제안했었다. 그만큼 공급 물량을 제한하다 보니 자연스럽게 세대라든가 트렌드에 맞게끔 계속 업데이트할 수 있었고, 현재도 밀레니엄 에코 주택, 케어 서비스, 시니어 하우징 등을 계속 업그레이드를 해갈 수 있는 부분이 크다.
 
또한 인프라에 대한 정비들을 주도하면서도 희망 이주자에 대해서 주택을 매입하고 다시 판매하는 모델을 도입했다. 특히 인구가 감소할 때도 어떻게 향후에 도시 구조 개편과 더불어서 이러한 교통 체계를 가져가느냐가 굉장히 중요하다. 유카리가오카에서는 모노레일을 70년대 초반부터 운영했으며, 인프라를 정비해서 여기 지역에 사는 사람들이 자전거로 5분 거리면 이 경전철을 이용해서 메인 케이세이 전철이나, 광역 철도 네트워크 이동이 가능하도록 만들었다. 이곳은 또 나리타 공항과 도쿄를 연결하는 부분이기 때문에 역 중심에 오피스라든가 이런 기능들을 고밀도로 놓고, 안쪽에는 저층 주택 중심으로 네트워킹을 실시하고 있다. 그만큼 앞서 언급한 지속 가능한 지역에서의 메커니즘이 작동되는 원리 중에 하나로, 이제 젊은 세대가 들어와도 안심하고 계속해서 거주할 수 있는 시스템이 있다는 것이다. 더욱이 공급량을 조절함으로써 시대의 흐름에 유연하게 대응할 수 있으며, 복지라든가 유아 시설에 대한 서비스가 굉장히 탄탄하다는 것이다. 특히 치바현 안에서도 출산율이 굉장히 높고 영아 및 육아에 대한 비율이 굉장히 높아 살기 좋은 도시로 평가받고 있다.
 
또한 유카리가오카 같은 경우, 공공에서 담당하는 운영에 대한 부분들을 민간 회사가 맡아서 했다는 점이다. 아마 이런 부분들은 아마 우리나라에서도 GH공사를 포함해서 향후 관리에 대한 여러 기업이 대두되면, 굉장히 중요한 역할로 부각될 수가 있을 것 같다. 특히 교통 서비스라든가, 경비 안전 안심에 대한 경비 서비스, 종합적인 지원센터, 그리고 인가받거나 인가받지 않은 어린이집들이 있다 보니 부모들이 편안하게 직장생활을 영위할 수 있는 부분이 크다. 더욱이 나대지가 아직도 많아, 앞으로 트렌드에 맞는 에코시티나 시니어 주택, 이온 타운 등을 계속해서 유연하게 대응하면서 성장하는 도시라고 볼 수 있다.

또 하나 사례는 카시와노하다. 카시와노하 같은 경우는 워낙 스마트시티로 잘 알려져 있다. 여기서 말하고 싶은 것은, 결국 컴팩트 시티를 만들 때 대부분 사업성 측면에서 주택 가격에 대한 부분 아니면 일반 분양치가 얼마냐에 따라서 사업성이 있느냐, 없느냐를 판단하고 있다. 그런데 향후에는 기술에 대한 발전을 통해서 공공 부분의 어떤 비용 삭감이라든가 아니면 서비스의 안정화를 통해서 일부분 관리 업체가 그것들을 셰어 하는 방식으로 가져간다면, 향후 지속 가능한 도시를 만듦에 있어서 토대를 마련해 줄 수 있지 않을까 생각해 본다.

카시와노하의 핵심은, 에너지라든가, 데이터에 대한 연계 통합, 공공과 민간에 대한 통합, 그다음 건축에 대한 디자인, 개인의 건강, 웰빙, 산업진흥에 대한 실험의 장으로서 굉장히 넓은 어떤 타운을 활용하고 있다는 것이다. 카시와노하는 하라주쿠에서 한 30분 거리에 떨어져 있다. 이곳은 제1스테이지(선행지역, 12.7ha) 개발이 2014년에 완료되고, 현재는 2030년에 완공하기 위한 제2스테이지의 개발을 추진 중이다. 향후에 관리 운영에 대한 비용을 축소하는 게 어떻게 보면 초기의 투입 비용보다 더 중요한 쟁점이 될 수 있다. 그만큼 우리도 미래의 이런 새로운 에너지 전환이라든가, 모빌리티에 대한 부분을 처음부터 세팅하기 어렵더라도 지금부터 준비해야 하지 않을까 생각한다.

그런 측면에서 개인을 중심으로 한 에너지나 건강, 행정 서비스들이 한 번에 처리되는 ‘싱글사인온’(single sign on, 한 번의 로그인으로 여러 개의 서비스를 이용할 수 있게 해주는 시스템)을 미리 준비해야 할 필요가 있다. 특히 데이터가 확보되지 않으면 굉장히 어려운 부분이긴 하지만 이제는 좀 준비가 필요하다. 또한 건강에 대한 관심 역시 마찬가지다. 예방의학 차원에서 여러 가지 활동 및 건강 검진 프로그램 등 시니어를 대상으로 한 거점에 어떤 전략시설과 같이 매칭을 시키는 것도 향후, 초고령화 사회를 앞둔 한국에 굉장히 필요하다.
 
산업 지능에 대한 부분도 마찬가지다. 계속 스마트시티를 이야기하고 있지만, 이게 단번에 일어나기에 굉장히 힘들다. 이런 부분들도 어찌 됐든 관련 기업과 좀 연계해서 만들어갈 필요가 있지 않을까 생각한다. 결국, 스마트 데이터나 ICT에 대한 전환은 앞으로 우리 미래를 열 수 있는 굉장히 키워드가 될 수 있을 것이다. 그래서 이에 대한 논의의 폭들을 굉장히 넓혀서 협력 관계를 유지할 필요가 있다. 특히 공공이 전문 노하우를 갖고 있는 기업들과의 협업 구조를 통해 계속 이런 실증을 전개해 나간다면, 우리나라 노후 계획도시는 더 확대될 것으로 본다.
 
 
4. 지속가능도시 실현을 위한 전략 방향
 
마지막으로는 노후 계획도시를 전체 사이트 안에서 가능하게 하려면, 첫 단추인 ‘선도지구를 어디에 어떻게 할 것인지’가 향후 개발의 큰 방향을 제시해 줄 촉매제가 될 것이다. 그런 점에서 노후 계획도시가 개별 단지 중심이긴 하지만, 지자체 중심에서는 전체의 도시 구조를 재편하는 상황에서 계획도시가 갖고 있는 의미들은 또 다를 것이다.

결국, 노후 계획도시에 이주할 수 있는 사람은 지자체 안에서 이루어질 것 같다. 그렇게 되면, 정부나 지자체장의 입장에서는 하나가 강력할수록 한쪽이 축소될 수밖에 없는 상황에서 어떻게 이것들을 ‘소프트랜딩(soft landing) 할 것이냐?’에 대한 지혜가 필요하다.
 
어떻게 지역이 성장하고 그 안에서 어떤 개발 유형들이 필요한가를 고민해 봤을 때, 막대한 투자를 할 수 없는 입장에서는 서서히 도시를 브랜딩해가면서 도시 구조 개편을 만들어야 한다. 이런 부분들이 가능하기 위해서는 초기에 첫 사업을 어떠한 마스터플랜 안에서 시작하느냐가 굉장히 중요하다고 본다.

앞서 카시와노하에서 말했던 것처럼, 지속적인 지역 가치에 대한 향상 측면에서 단순한 서비스를 뛰어넘어야 할 것이다. 요즘은 타운 매니지먼트(Town management, 기업 구성원, 상인, 주민 등 지역 주체가 거버넌스를 구성하고 민간중심의 운영체계를 구축하기 위해 마련)나 에어리어 매니지먼트(Area Management, 특정 지역 단위의 민간이 주체가 되어 마을 재생이나 지역 사업에 적극적으로 참여하는 방식)가 일본에서는 스마트시티 버전으로 업데이트가 되고 있다. 이런 데이터의 축적에 대한 부분들은 도시 관리의 비용들을 세이브하는 방향으로 갈 수 있고, 그 세이브하는 비용들이 민간의 새로운 모네타이즈(monetize)처럼 수익을 창출할 수 있다. 그래서 우리는 지역을 조금 더 확장해서 스마트 서비스에 대한 통합 구성을 통해 수익뿐만 아니라 관리에 대한 부분들을 어떻게 세이브해 선순환시킬 건지에 대한 고민도 같이 해봤으면 좋겠다.
 
지속 가능성은 계속 요구되어 왔고, 사업뿐만 아니라 도시개발 사업조차도 이제는 좀 전제되어야 하지 않을까 한다. 이런 지속 가능성은 굉장히 어렵다. 그만큼 일반 기업도 굉장히 어렵다고 하는데, 지속 가능성이 진행되려면 결국 이해관계자의 절대적 지지와 공감이 없으면 불가능하다. 이 숙제는 홀로 풀 수가 없다. 민간 산학, 결국은 산업에 대한 육성이 같이 엮어질 수밖에 없기 때문에 다양한 전문가들과 유연한 협력 체계를 구축했으면 좋겠다.
 
 

글 / 취재. 박하나